Зараз в Україні триває оборонний огляд, який має завершитися виданням «Стратегічного оборонного бюлетеня» — публічного, широкодоступного документа, в якому визначаються перспективи розвитку Воєнної організації і Збройних Сил держави, головні напрями та передумови реалізації визначених орієнтирів. Нагадаємо, що перше видання «Стратегічного оборонного бюлетеня», на підґрунті якого розроблялася Програма розвитку Збройних Сил до 2015р., відбулося у 2004р.

Нинішній оборонний огляд характеризується рядом особливостей. По-перше, Міністерство оборони (МО) та Генеральний штаб (ГШ) намагаються здійснювати оцінювання стану Воєнної організації (ВО) держави, визначення її перспективної моделі та оборонне планування в більш широкому контексті сектору безпеки. Такий підхід дає можливість під час опрацювання оборонних проблем краще зрозуміти і врахувати проблематику національної безпеки загалом, а також виявити та опрацювати зв’язки між завданнями Збройних Сил (ЗС) та інших складових сектору безпеки. Визначення таких зв’язків на етапі проведення оборонного огляду неодмінно сприятиме кращому усвідомленню необхідності розвитку механізмів міжвідомчої координації.

До речі, першою спробою такого підходу було проведення Комплексного огляду сектору безпеки, що охоплював всі силові відомства та завершився розробкою Стратегії національної безпеки. Але відсутність достатньої методологічної підтримки, надмірна «заорганізованість» і брак міжвідомчої координації завадили результативності цього огляду. За оцінками багатьох експертів, результати Комплексного огляду майже не вплинули на розробку результативної Стратегії національної безпеки.

Другою особливістю нинішнього оборонного огляду є те, що МО і ГШ докладають зусиль з одночасного вирішення двох дуже складних питань:
виконання завдання та отримання результатів, що передбачені Указом Президента №598 від 27 червня 2008р. і стосуються оцінки стану та визначення шляхів розвитку Збройних Сил на наступний період;
опрацювання та запровадження алгоритму оборонного планування, в загальних рисах визначеного в Законі України «Про організацію оборонного планування», але досі не доведеного до процедурного рівня з урахуванням участі не лише різних підрозділів центрального апарату МО та ГШ, але й багатьох інших міністерств і відомств (координація учасників процесу є ще однією традиційно дуже складною проблемою).

Поєднати виконання цих двох завдань дуже складно — але необхідно. У такій ситуації недоліки, помилки, ітерації процесу планування — просто неминучі. І це — не провина, а біда оборонного відомства.

Зрештою, нинішній оборонний огляд відрізняється від попередніх аналогів залученням до нього неурядового експертного середовища, зокрема Центру Разумкова, Центру воєнної політики та політики безпеки, Центру досліджень армії, конверсії і роззброєння. Під час огляду МО та ГШ використовують також методичну допомогу іноземних експертів, зокрема, Женевського Центру демократичного контролю над збройними силами.

У статті розглядаються головні результати першого етапу незалежної експертизи, зробленої Центром Разумкова із залучення експертів Центру воєнної політики та політики безпеки. Експертизі підлягали:
методологія оборонного огляду;
перші два та частково третій етапи оборонного огляду:
o оцінка воєнно-політичної ситуації і визначення загроз;
o формування сценаріїв і ситуацій реагування на загрози;
o визначення необхідних можливостей (спроможностей).
Методологія оборонного огляду (планування)

У цілому використана МО та ГШ методологія оборонного огляду (планування) побудована на системних принципах із застосуванням програмно-цільових методів і є версією загальної моделі стратегічного планування в секторі національної безпеки, адаптованою (і поглибленою) до потреб оборони.

Водночас, внаслідок ряду причин (відсутності ефективного стратегічного менеджменту на рівні держави, незавершеності процесів удосконалення організаційної і функціональної структури МО та ГШ, недостатньо опрацьованих (на рівні конкретних процедур) зв’язків і координації дій залучених до огляду міністерств і відомств тощо) запроваджений методологічний підхід і його втілення мають певні недоліки, які частково можна виправити в поточному циклі оборонного огляду, частково — в наступному. До головних з цих недоліків належать: неоднозначність понятійного апарату, невизначеність відправної точки огляду, недостатня деталізація загальної технології оборонного огляду, недотримання загальних правил роботи з ієрархічними структурами, не достатньо чітке визначення алгоритму формування сценаріїв, недосконала методика оцінки ризиків, неоднозначний підхід до визначення потрібних ресурсів, недостатній рівень деталізації проміжних результатів.

1. Неоднозначність понятійного апарату. Понятійний апарат має складати підґрунтя для конструктивного спілкування учасників процесу оборонного огляду, чіткого усвідомлення завдань, технологічної ув’язки етапів і всього процесу. Проте, окремі визначення, що використовуються в методології (безпека, можливості, функції, завдання тощо), не зовсім відповідають цим вимогам.

2. Не чітко або взагалі не визначена відправна точка огляду. Якщо б огляд здійснювався з метою лише оцінки відповідності стану ВО (ЗС) визначеним завданням, то цей недолік проявився б опосередковано, оскільки завдання апріорі вважаються визначеними. Якщо ж метою огляду є оцінка та коригування процесу розвитку ВО (ЗС), то перегляду мають підлягати самі завдання із забезпечення воєнної безпеки України у відповідності до нових загроз і викликів. В цьому випадку відправною точкою мало б бути визначення об’єктів захисту, тобто тріади: національні інтереси (стратегічні цілі), їх носії і процеси реалізації. Саме відносно них мають визначатися загрози, сценарії їх реалізації, пріоритети діяльності системи забезпечення національної безпеки (СЗНБ) та ВО як її складової.

Визначення національних інтересів є само по собі дуже складним завданням, виконання якого ще більше ускладнюється умовами наявної в Україні політичної нестабільності, розбіжністю поглядів і зусиль різних політичних сил. Але без їх визначення не може бути доведена повнота завдань із забезпечення безпеки та, відповідно, оптимальність структур безпеки. Недотримання цієї вимоги робить процес огляду структурно «неорганізованим», призводить до рішень, що на практиці проявляються у створенні сил і засобів, структурно надмірних і функціонально недостатніх.

Отже, початок огляду з «визначення цілей і завдань застосування Збройних Сил» є, скоріше компромісом у відповідь на політичну ситуацію, ніж методологічно обґрунтованим кроком (слід зазначити, що іншого вибору у МО не було).

3. Недостатньо детально опрацьована загальна технологія оборонного огляду. Як зазначалося вище, запровадження такої технології (алгоритму) є окремим завданням, що вирішується МО та ГШ. На сьогодні головним недоліком, який досі не вдалося усунути, є технологічна (інформаційна) нестиковка між окремими етапами огляду: результати попередніх етапів не відповідають потребам у вхідних даних наступних за ними етапів. Розв’язання цієї проблеми потребує:
Докладної структуризації завдань кожного етапу огляду.

Чіткого узгодження вхідних і вихідних даних кожного завдання та етапу огляду.
Послідовності та повноти виконання завдань і високої виконавської дисципліни.
Набуття виконавцями різних міністерств і відомств навичок послідовного та в повному обсязі виконання завдань.
Організації щорічних курсів теоретичної і методичної підготовки (семінарів і тренінгів) як окремих виконавців, так і груп з виконання певних завдань. Крім оволодіння методичними навичками, метою таких курсів є опрацювання і вдосконалення самого процесу оборонного планування (огляду).

4. Недотримання загальних правил роботи з ієрархічними структурами. Воєнна організація є ієрархічною структурою: ВО — ЗС, інші військові формування і структури системи забезпечення безпеки — функціональні структури (комбіновані модулі або набір різнофункціональних сил і засобів) для виконання конкретного завдання — типові військові формування (функціональні модулі). Наявність кількох ієрархічних рівнів передбачає проведення повного циклу аналізу «функції (завдання) — можливості — ресурси» на кожному з цих рівнів і для кожного елемента системи, після чого здійснюється перехід до наступного рівня.

На жаль, методологія не дотримується загальних і не визначає специфічних правил аналізу ієрархічної системи, якою є ВО. Відсутність таких правил призводить до втрати повноти аналізу (отже й синтезу) системи, а з урахуванням намагань отримати в умовах часових обмежень швидкі результати, загрожує браком взаєморозуміння між учасниками огляду (що неодноразово виявлялося під час огляду), розбіжністю отриманих результатів, більш серйозними помилками.

Наприклад, наступним після визначення можливостей ВО з реагування на загрози (сценарії), за методологією МО, іде етап співставлення їх з типовими військовими формуваннями (пропущені два ієрархічні рівні). Хоча введення типових військових формувань відповідає на питання «як раціонально організувати наявні сили та засоби», а не «які сили і скільки треба мати». Визначення потрібних можливостей має бути ієрархічним: можливості ВО — можливості ЗС та інших силових структур — можливості функціональних структур — можливості функціональних модулів. Спроби «перестрибнути» ці рівні може призвести до втрати певних вимог, характерних для проміжних ієрархічних рівнів, отже, до неадекватності визначених структурних елементів потребам у забезпеченні воєнної безпеки.

5. Не чітко визначено алгоритм формування сценаріїв. У методології завдання цього етапу визначені наступним чином: «Формування ситуацій для планування кожного із завдань [ЗC] (опис географічних районів та їх характеристика; які сили, що протистоять одна одній, застосовуються та побудова їх можливостей, можливі військові цілі, завдання; швидкість розвитку кризи та інші показники, що можуть характеризувати початок (розвиток) воєнних дій; найбільш імовірні часові межі розвитку подій на 2–5 років і більше)». Однак, планування завдань ЗС є кінцевим, а не початковим етапом і здійснюється після оптимізації їх складу.

Крім того, процес ескалації загроз (кризових ситуацій) є складною системою з певною структурою, послідовністю і зв’язками між її елементами. Не визначивши такі структуру, послідовність і зв’язки автори методології (організатори оборонного огляду) ставлять виконавців у ситуацію, коли вони на власний розсуд змушені описувати сценарії. За таких умов забезпечити співвіднесення отриманих від виконавців результатів і звести їх воєдино можна лише «силовими» (тобто без достатнього обґрунтування) методами, що ускладнює роботу виконавців та організаторів і зменшує достовірність кінцевих результатів.

6. Недостатньо опрацьовані методики оцінки ризиків. У методології цей етап відсутній, але під час огляду виникла потреба оцінки пріоритетності заходів із запобігання визначеним загрозам. При цьому використовуються лише дві складові: рівень наслідків і вірогідність виникнення загрозливої ситуації. У теорії і в практиці стратегічного менеджменту до цих складових додаються: характер впливу на національні інтереси (наприклад, критичний, суттєвий, помірний, незначний, майже відсутній) і, як узагальнений, рівень ризику з урахуванням пріоритетності стратегічної цілі (наприклад, недопустимий, виправданий, прийнятний). Усунення із самого початку розгляду національних інтересів зумовлює безвідносність оцінки ризику та не дозволяє розглядати отриманий результат як пріоритет захисних заходів.

7. Неоднозначний підхід до визначення потрібних ресурсів. ОВТ, особовий склад, МТЗ, інфраструктура визначаються у методології і як складові елементів організаційної структури ЗС, і як складові можливостей. Ця неоднозначність ускладнює розуміння виконавцями суті процесу ресурсного «наповнення» можливостей і весь наступний процес оцінки ресурсних потреб.

8. Недостатній рівень деталізації проміжних результатів. Загальним недоліком методології є відсутність вимог до рівня деталізації результатів. Справа в тому, що забезпечення повноти визначення необхідних можливостей, сил, засобів, ресурсів потребує на етапах аналізу загроз, формування сценаріїв і ситуацій максимальної деталізації, конкретизації суб’єктів загроз і об’єктів захисту. Наприклад, терористичні акції, скоєні силами Аль-Каїди або будь-якої іншої терористичної організації — це різні загрози, оскільки відрізнятимуться цілями, залученими силами та засобами, методами діяльності, наслідками. Діяльність сепаратистських рухів на заході, сході чи півдні України — це також різні ситуації розвитку загроз, що відрізняються носіями, впливом третіх сторін, характером сприйняття їх діяльності населенням тощо. Відповідно, все це вимагає різних підходів, сил, засобів, форм реагування системи захисту. Звичайно, все це передбачає необхідність більш масштабного залучення до оборонного огляду (а краще — комплексного огляду сектору безпеки) інших міністерств і відомств, а також кращої координації їх роботи, яка виходить за межі компетенції МО.

Оцінка воєнно-політичної ситуації і визначення загроз

Висновки з оцінки перспектив розвитку воєнно-політичної обстановки у світі та довкола України на період до 2025р. є не зовсім повними та адекватними. По-перше, перетворення геополітичної моделі світоустрою з однополярної на багатополярну через виникнення кількох світових центрів сили не є кінцевою точкою еволюції цієї моделі — нею можуть бути або «стягування» тимчасово фрагментованого світоустрою знову до двох полюсів, або зникнення людської цивілізації. Але саме проміжний еволюційний етап, як правильно відмічено авторами, є найбільш загрозливим і може супроводжуватися суттєвими наслідками і втратами, особливо для слабких держав, якою зараз є Україна.

По-друге, зроблені висновки з аналізу воєнно-політичної ситуації лише частково та опосередковано вказують на потенційні джерела загроз, тобто не є достатніми для проведення на їх підґрунті аналізу загроз (тим більш нових).

По-третє, характеристики воєнно-політичної ситуації наведені переважно безвідносно України, тобто без чіткого визначення її місця в міжнародних системах розподілу праці та забезпечення регіональної і глобальної безпеки. Немає відповідей на питання, чим Україна є для міжнародної спільноти: збудником проблем чи стабілізуючим чинником; яку роль у цьому відіграє її потенціал у сферах атомної енергетики, науки й технологій, оборонної промисловості, транспортної інфраструктури, сировинних запасів тощо; якими є рівень і характер її партнерських відносин з іншими країнами та міжнародними організаціями; на чию допомогу вона може розраховувати.

По-четверте, наведений перелік загроз є дуже загальним, неструктурованим і не забезпечує «технологічного» зв’язку з наступними етапами — формування сценаріїв і визначення можливостей (в описанні розкриваються переважно джерела загроз). Це ускладнює розгортання робіт на наступних етапах оборонного огляду.
Формування сценаріїв і ситуацій реагування на загрози

Позитивною є спроба підвищити повноту та розширити перелік викликів національній безпеці у сфері прямої та опосередкованої відповідальності МО, чому сприяє розмежування ситуацій, коли «забезпечуються дії…» і коли «надається підтримка…».

Разом з тим, матеріали містять ряд недоліків.

1. Структура опису сценаріїв. На думку експертів, у документі не зовсім вдало визначена загальна послідовність сценаріїв. Можна припустити, що розробники вирішили спочатку опрацювали «внутрішні» сценарії, тобто сценарії за якими основні події розгортаються на території України, а потім — «зовнішні», тобто сценарії структуровані за географічним принципом.

Більш доцільною була б інша структура сценаріїв:

а) «оборонні» сценарії з розподілом на «внутрішні» та «зовнішні» ситуації.

б) сценарії допомоги органам державної влади та місцевого самоврядування;

в) сценарії підтримки інших органів державної влади.

Вибір такого підходу дозволяє структурувати сценарії за функціональними сферами та в інтересах оборони, що певною мірою полегшило б подальше виконання завдань оборонного огляду, а також координацію і контроль.

2. Рівень конкретизації. Як вже зазначалося, загрози та ситуації їх реалізації мають бути деталізовані до конкретного носія загрози та об’єкта захисту. В противному випадку важко домогтися функціональної і структурної достатності сил і засобів ВО, а на прикінцевих етапах огляду (планування) — перевірити їх на відсутність надмірності та дублювання.

Експерти допускають, що недостатня деталізація матеріалів, наданих для незалежної експертизи, зумовлена вимогами збереження таємниці.

3. Обґрунтованість і повнота. У наведених матеріалах міститься надто великий обсяг припущень та інтуїтивних оцінок. Водночас, описання ситуацій не повністю враховують ступінь залучення власних потрібних сил і засобів захисту від загроз. Наприклад, у ситуації «Вторгнення (напад) збройних сил іншої держави або групи держав на територію України з метою окупації та/або подальшої анексії частини території України» передбачене нанесення противником превентивних ударів високоточною зброєю по важливих інфраструктурних об’єктах, для ліквідації наслідків яких мають бути залучені інженерні війська ЗС, які в той момент виконуватимуть завдання із забезпечення розгортання військ.

Така «накладка» не передбачена і в сценарії «Надзвичайні ситуації техногенного характеру, у тому числі, що спричинені терористичними актами та диверсіями», коли надзвичайний стан, викликаний наслідками цих ситуацій може співпадати в часі (але не географічно) із ситуаціями першого сценарію («Вторгнення…»).

4. Обрані не досить раціональні підхід до опису ситуацій та визначення їх дискретності. Опис ситуацій переобтяжений положеннями законодавчих актів, що часто повторюються, мають надто віддалене відношення до відповідного сценарію та ситуації. Наприклад, близько 2/3 опису ситуацій сценарію «Вторгнення…» стосуються функцій мирного часу, тобто етапів, що передують етапу виникнення загрози агресії. Звичайно, їх розгляд є важливим, але він має бути структурованим за етапами ескалації загроз (виникнення та накопичення протиріч — зростання напруженості — виникнення конфлікту — врегулювання конфлікту та ліквідація наслідків). Аналогічні одна одній ситуації, сили, засоби захисту та їх функції, за необхідності та доцільності, могли б бути зведені в окремий розділ «Джерела загроз та небезпечних явищ» з наступними посиланнями на нього. Це стосується, наприклад, таких функцій, як «профілактика правопорушень…», «участь у розробці…», «сприяння…» в охороні кордону, забезпечення законності тощо.

Самі ж сценарії і ситуації мають бути чітко відокремлені та визначати специфічні вимоги до можливостей ВО, її сил і засобів. Недотримання цієї вимоги ускладнює розуміння виконавцями цілі етапу та поєднання отриманих результатів описання сценаріїв і ситуацій. Наприклад, за охорону кордонів України рівною мірою відповідають дві структури: МО (за охорону повітряного та підводного простору) та Державна прикордонна служба (за охорону сухопутного та надводного кордонів). Тобто, в інтересах МО доцільно виділити зі сценарію «Порушення цілісності кордонів України, в тому числі в її повітряному та морському просторі» окремих сценаріїв, пов’язаних з протидією порушенням повітряного та підводного кордонів України.

5. Щодо окремих оціночних суджень. Залучення громадського сектору для опрацювання такого роду документів є бажаною, а для дійсно демократичної країни, якою вважає себе Україна, — обов’язковою умовою. Але автоматичне перенесення окремих суджень притаманних громадському сектору, на наш погляд, є неприпустимим для документів державного рівня. З огляду на це, бажано скорегувати певні оціночні судження на кшталт: нехтування владою проблем…, політична ізоляція нашої країни…, неадекватні, неефективних дії влади…, необґрунтовані політичні рішення України…, помилкові політичні рішення… тощо.
Визначення необхідних можливостей ЗС

Через конфіденційність інформації, незалежній експертизі підлягала лише форма опису вимог до можливостей, яка відбиває алгоритм їх визначення. До його головних недоліків належать:

1. Не чітке визначення цілі застосування сил, до якої мають призводити результати виконання всього переліку завдань. Без цього неможливо оцінити достатність цього переліку та, відповідно, потрібних можливостей.

2. Перелік завдань не структурований за етапами технологічного циклу (підготовка, виконання, забезпечення, управління, контроль), що ускладнює його сприйняття як організованої сукупності та послідовності дій залучених сил.

3. Перелік завдань не є повним. Наприклад, відсутність завдання (та, відповідно, можливості) з укладення угод на проліт транспортної авіації з контингентом військ над територією інших держав та отримання від них відповідних дозволів може на практиці завадити стратегічному перекидання військ (сил), що беруть участь у миротворчих операціях.

4. Відсутність визначень головної цілі та потрібних результатів виконання конкретних завдань ускладнює перехід до визначення вимог до можливостей, які зведені, фактично, до перерахування вимог до складових (ресурсів).

5. Описання умов виконання завдань є структурно надмірним і функціонально неповним. Так, у випадку участі ЗСУ у миротворчих операціях до військових умов віднесені потрібні характеристики власного миротворчого контингенту, хоча саме вони (але в більш систематизованому та конкретизованому вигляді) й мали б визначати загальні вимоги до його можливостей. До «цивільних» умов не потрапили, зокрема характеристики санітарно-епідеміологічної ситуації в районі дій, промислової, продовольчої бази тощо, які мають визначати вимоги до підсистем забезпечення. Обмеження описання загроз «формою партизанських дій локального масштабу» без визначення способів таких дій і застосованих видів озброєнь є явно недостатнім. Посилання на стандарти НАТО в таких випадках не є виправданими та вимагають деталізації.

6. З огляду на неповноту описання зазначених вище аспектів, незрозуміло, на яких підставах визначалися вимоги до можливостей, вірніше, до їх складових (ресурсів). Складається враження, що це зроблено на підставі досвіду відрядження та застосування конкретного миротворчого контингенту для участі в конкретному конфлікті. Іншими словами, ці вимоги є вузькими та не перекривають весь діапазон можливих ситуацій, що суперечить цілям, визначеним методологією.

На наш погляд, описання вимог до можливостей (тим більше, із залученням інших міністерств і відомств) має бути структурованим, деталізованим та охоплювати певний діапазон ситуацій з метою забезпечення адекватності та адаптивності сил і засобів протидії загрозам.
Висновки

Спроба МО запровадити системний, методологічно обґрунтований підхід до проведення оборонного огляду і планування розвитку ЗС є позитивною, вкрай потрібною та вимагає підтримки з боку політичного керівництва держави та інших міністерств і відомств.

Залучення для оцінки проміжних результатів незалежних експертів є підтвердженням серйозності намірів МО домогтися не лише методологічної досконалості процесу оборонного огляду, а й зрозумілості та широкої підтримки його результатів.

Виявлені під час експертизи помилки та недоліки є характерними для робіт такого масштабу, але вимагають врахування зроблених зауважень і пропозицій як у цьому циклі оборонного огляду, так і в наступних. За умов врахування наведених в експертній оцінці зауважень і пропозицій, матеріали оборонного огляду і Стратегічного оборонного бюлетеню значно виграють.

Удосконалення процесу оборонного огляду (планування) вимагають запровадження певної системи навчально-практичної підготовки та підтримки за участі представників як МО, так і інших міністерств і відомств. Запровадження такої системи може розглядатися як один із кроків до становлення не лише в МО, а й в Україні в цілому засад державного стратегічного менеджменту.

Микола Сунгуровський
Центр Разумкова